浙江城市规划管理强制拆除主体辨析
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《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定，城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的，城乡规划主管部门应当自法定期限届满之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。如何理解“责成”的含义，准确定位强制拆除的主体对于实施强制拆除具有十分重要的实际意义。目前有三种意见：第一种意见认为强制拆除的主体是县级以上地方人民政府；第二种意见认为强制拆除的主体是县级以上地方人民政府责成的有关部门；第三种意见认为县级以上地方人民政府和有关部门皆可。根据《现代汉语词典》解释，“责成”，即指定专人或机构负责办好某件事。县级以上地方人民政府责成有关部门采取强制拆除措施，即是指定有关部门负责做好强制拆除这一具体的工作任务，但《城乡规划法》并没有明确是以谁的名义实施，造成了目前认识上不一致的情况。虽然《城乡规划法》并没有明确，但是我们可以通过对《行政强制法》以及相关法律规定及精神的分析和理解，并不难得出一个明确的结论。一、从行政强制法角度《行政强制法》第十三条明确规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。根据这一规定，我们可以得出的结论有：第一，强制拆除作为一项强制执行权力是由《城乡规划法》设定的；第二，《城乡规划法》将强制拆除这一行政强制执行权赋予给了县级以上地方人民政府，如果县级以上地方人民政府可以通过责成将强制拆除这一行政强制执行权授予有关部门，这就与行政强制执行权力由法律设定的原则相悖。法律设定行政强制执行权，应当赋予特定的行政机关，而不是不特定的行政主体。县级以上地方人民政府责成有关部门实施强制拆除，并不是责成有关部门履行法定职责，而是在个案中指定有关部门具体实施强制拆除，因此，实施强制拆并不是有关部门履行法定职责，而是执行本级人民政府指派的一项工作任务。二、从城乡规划法角度《城乡规划法》第六十八条的规定，县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除的措施。从对这一规定的条文理解，我们不难看出，能否启动强制拆除，决定权在于县级以上地方人民政府。县级以上地方人民政府可以基于对限期拆除这一决定的合法性审查以及具体工作安排，决定责成有关部门或者不责成；而有关部门作为被领导者，一旦接到本级人民政府的责成决定，只能执行。三、从行政救济角度依照《行政强制法》第三十七条以及《行政复议法》第六条的规定，强制拆除决定属于具体行政行为，当事人对于强制拆除决定不服的，可以申请行政复议。如果强制拆除决定是有关部门根据本级人民政府责成后作出的，而当事人对强制拆除决定不服，向作出强制拆除决定的有关部门的本级人民政府申请行政复议，那么本级人民政府受理后，对于这个案件审查，就成为自己审自己了，这就违背了“任何人不能成为自己案件的法官”这一法律原则。另外一个问题是，对于强制拆除决定的审理势必要对限期拆除决定的合法性进行全面审查，如果县级以上地方人民政府责成的不是城乡规划部门（城管执法部门）实施强制拆除，而是责成其他有关部门实施强制拆除，由其他有关部门作出强制拆除决定，那么当事人提出的行政复议或者提起的行政诉讼，在行政复议或者行政诉讼过程中，又必然需要提供限期拆除决定的相关证据、材料、依据，因此，其他有关部门无法独立参加复议或者诉讼活动。如果政府怠于行使对限期拆除决定的合法性审查而责成其他有关部门实施强制拆除，那么实施强制拆除的部门将“无缘无故”的承担这一法律风险。综上所述，我们认为，强制拆除是法律赋予给县级以上地方人民政府的行政强制执行权，既然是行政权力，就必然承担相应的责任。县级以上地方人民政府在作出强制拆除决定并责成有关部门实施强制拆除措施前，应当履行审查职责，对于不符合法律规定的限期拆除决定，决定不予强制拆除并行使行政执法监督职权依法予以变更或者撤销。县级以上地方人民政府作为强制拆除的主体符合法律的规定。
